高速公路建筑控制區范圍及其劃定辦法發表日期：2016-04-26 閱讀：3793

      一 前 言

　　近年來，我國高速公路建設發展勢頭迅猛，有桐城市路橋建筑安裝工程有限公司統計，到2010年末全國高速公路通車總里程將達到7.3萬公里，規劃到“十二五”末即2015年，國家高速公路通車里程將達到8萬公里，全國高速公路通車總里程將達到11萬公里。在縱向發展迅速的同時，高速公路的橫向發展也日趨迫切，中國高速公路已經走過二十多年的發展歷程，近年來，由于經濟社會的持續發展，很多省份上世紀九十年代修建的高速公路已經難以滿足車流量增長對通行條件的要求，對高速公路的改建、擴建開始進入高峰期。只改不擴是無法解決問題的，必須改擴并舉。要擴建，首先必須解決公路用地問題，而公路建筑控制區無凝為擴建所需公路用地提供了保證。因此，從這個意義上講，公路建筑控制區管理對于高速公路的建設發展意義重大。

　　但是，在實際工作中，高速公路管理機構普遍感到建筑控制區管理難度越來越大，特別是伴隨著地方經濟社會的持續發展，依附于高速公路周邊進行開發區建設、城鎮化建設、新農村建設規模不斷擴大，對高速公路建筑控制區的管理提出了新的挑戰，在一些收費站、服務區周圍，建筑控制區已經被蠶食得名存實亡。高速公路管理機構在依法保護和管理高速公路建筑控制區過程中，涉及到公路沿線群眾或相關單位的土地使用權問題，土地管理部門和建設規劃管理部門的行政管理職權問題，以及地方政府經濟開發建設規劃布局問題，面臨著多方面的壓力和困難。但是，從依法行政的角度出發，在社會主義法制原則下，有法可依應當是排除困難、解決問題的前提和基礎。筆者多年參與地方高速公路管理相關立法工作，在具體立法工作中，對如何進一步完善高速公路建筑控制區管理的立法問題作了一些粗淺的思考，本文試圖從立法的角度，就高速公路建筑控制區范圍及其劃定問題提出探討意見，拋磚引玉，以倡議公路管理同行和社會各界關注和重視高速公路建筑控制區的管理，共同建言獻策，以促進高速公路事業科學持續發展。

　　二 高速公路建筑控制區范圍及其劃定辦法的立法現狀

　�。ㄒ唬┓�律規范中有關公路建筑控制區管理的規定及其發展沿革。

　　1987年10月13日，國務院發布施行的《公路管理條例》第三十一條規定：“在公路兩側修建永久性工程設施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國道不少于二十米，省道不少于十五米，縣道不少于十米，鄉道不少于五米。”（2008年12月27日國務院修訂并重新頒布，該條改為第二十九條）由于當時《公路法》尚未制定出臺，《公路管理條例》的這一規定是國家法律法規最早有關公路建筑控制區管理的規定。

　　1998年1月1日我國《公路法》開始施行�！豆�路法》第五十六條第一款規定：“除公路防護、養護需要的以外，禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物；需要在建筑控制區內埋設管線、電纜等設施的，應當事先經縣級以上地方人民政府交通主管部門批準。”這是國家法律首次對建筑控制區管理作出規定，同時也是“公路建筑控制區”一詞首次出現在國家法律規范中。

　　在《公路法》頒布實施之前，一些省份在其制定的地方法律規范中也有作出相關內容的規定，但大多沒有使用“公路建筑控制區”的名稱，例如1997年1月1日起施行的《廣西壯族自治區高速公路管理辦法》使用的是“高速公路預留用地”，1997年6月19日起施行的《吉林省高速公路管理辦法》使用的是“高速公路控制建筑區”，1995年4月22日起施行的《河北省公路條例》使用的是“公路建筑控制線范圍內”，1997年1月14日起施行的《云南省公路路政管理條例》使用的是“公路兩側建筑紅線控制范圍”，等等。

　�。ǘ�）國家現行法律、行政法規、部門規章關于公路建筑控制區范圍及其劃定問題的規定。由于我國目前尚未制定出臺高速公路管理的專門法律、行政法規和部門規章，高速公路作為廣義公路的組成部分，對其管理仍然以公路管理有關法律、行政法規和和部門規章為依據。

　　1、法律規定�！豆�路法》是我國現行有效的有關公路管理的唯一一部專業法律�！豆�路法》第五十六條第二款規定：“前款規定的建筑控制區的范圍，由縣級以上地方人民政府按照保障公路運行安全和節約用地的原則，依照國務院的規定劃定。”據此規定，我們至少可以得出兩個結論：一是公路建筑控制區范圍的劃定權，《公路法》第五十六條第二款已明確授予縣級以上地方人民政府；二是公路建筑控制區范圍的具體劃定，《公路法》本身未作出具體規定，而是通過其第五十六條第二款明確規定具體劃定必須“依照國務院的規定”。

　　2、行政法規規定。根據我國《立法法》的有關規定，行政法規的制定權歸國務院，因此，所謂行政法規的規定，也就是國務院的規定�！豆�路法》第五十六條第二款規定的“依照國務院的規定”，實際上就是指依照國務院頒布施行的關于公路管理的行政法規--《公路管理條例》第二十九條關于公路建筑控制區范圍的規定�！豆�路管理條例》第二十九條規定：“在公路兩側修建永久性工程設施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國道不少于20米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉道不少于5米。”

　　3、國務院部門規章規定。2003年4月1日交通部根據《公路法》及其他相關法律法規的規定制定并施行了《路政管理規定》，按照其中第五條第（四）項的規定，“管理公路兩側建筑控制區”是縣級以上地方人民政府交通主管部門或者其設置的公路管理機構的路政管理職責之一。

　�。ㄈ�）各省、自治區、直轄市的地方法律規范關于高速公路建筑控制區范圍及其劃定問題的具體規定。在我國地方立法層面，大部分省份已經制定和施行高速公路管理的專門法規或規章，少部分省份仍然以公路管理的地方法規和規章作為高速公路管理的法律規范依據。

　　對比分析各省、自治區、直轄市關于高速公路建筑控制區范圍及其劃定問題的具體規定（見對比表），按照公路建筑控制區范圍起算點的不同，劃定方法大致可以分為三類：一類是以公路兩側邊溝外緣為起算點，例如《廣東省高速公路管理條例》第十九條規定：“禁止在高速公路建筑控制區（其范圍自高速公路兩側邊溝外緣起三十米）內構筑永久性工程設施和建筑物、構筑物。”一類是以公路兩側公路用外緣為起算點，例如《湖北省高速公路管理條例》第三十四條規定：“從高速公路用地外緣起50米的區域為高速公路建筑控制區。”一類是以高速公路兩側隔離欄（柵）外緣為起算點，例如《江蘇省高速公路條例》第十九條規定：“高速公路隔離柵外緣起三十米，互通立交、特大型橋梁隔離柵外緣起五十米范圍為高速公路建筑控制區。沒有隔離柵的，建筑控制區范圍從公路用地外緣起算。”

　　在高速公路建筑控制區具體范圍的規定方面，一些省只規定了一個統一標準，例如《安徽省高速公路管理條例》第十條規定：“除高速公路防護、養護需要外，禁止在高速公路兩側隔離柵外緣各30米范圍內修建建筑物或者地面構筑物。”一些省則在規定一個一般標準之下，還規定有特殊標準，例如《浙江省公路路政管理條例》第四十四條規定：“建筑控制區的具體范圍：國道不少于二十米、省道不少于十五米、縣道不少于十米、鄉道不少于五米，其中高速公路不少于三十米、互通立交和特大型橋梁不少于五十米；公路彎道內側及平交道口附近的建筑控制區還須依照國家規定滿足行車視距或者改作立體交叉的需要。”

　　三 完善高速公路建筑控制區范圍及其劃定辦法的 立法建議

　�。ㄒ唬╆P于國家和地方現行相關法規、規章立法的幾點意見。如前所述，《公路法》作為我國公路管理的專門法律，其對公路建筑控制區范圍及其劃定問題并未作出具體規定，而是規定了授權性的原則，將劃定權授予縣級以上地方人民政府，將具體范圍和劃定辦法的制定權授予國務院，即《公路法》第五十六條第二款規定：“前款規定的建筑控制區的范圍，由縣級以上地方人民政府按照保障公路運行安全和節約用地的原則，依照國務院的規定劃定。”因此，國家和地方相關法規、規章的規定，必須符合《公路法》的上述規定。但是，筆者通過對比分析國家和地方現行相關法規、規章的具體規定，認為存在幾個問題值得商榷和探討：

　　1、在國家相關行政法規規定方面，建筑控制區范圍起算點在公路用地范圍內，建筑控制區范圍與公路用地范圍重疊。 《公路管理條例》第二十九條規定：“在公路兩側修建永久性工程設施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國道不少于二十米，省道不少于十五米，縣道不少于十米，鄉道不少于五米。”根據該條規定，“公路邊溝外緣”是公路建筑控制區的起算點。而《公路管理條例》第三十六條規定：“本條例下列用語的含義是：……‘公路用地’是指公路兩側邊溝（或者截水溝）及邊溝（或者截水溝）以外不少于1米范圍的土地。公路用地的具體范圍由縣級以上人民政府確定。”根據該條規定，公路邊溝肯定是位于公路用地之內。由此我們不難得出結論：公路建筑控制區范圍與公路用范圍存在重疊之處。接下來的問題是：這種重疊是否必要，立法的本意又是什么？筆者認為，《公路管理條例》規定公路邊溝外緣作為公路建筑控制區起算點并造成范圍重疊是完全沒有必要的，也不符合《公路法》的立法本意。公路用地與公路建筑控制區應當是兩個內涵不同、外延也不應當重疊的概念。

　　--公路用地�！豆�路法》第三章“公路建設”第二十七條規定：“公路建設使用土地依照有關法律、行政法規的規定辦理。公路建設應當貫徹切實保護耕地、節約用地的原則。”在同一章的第三十四條規定：“縣級以上地方人民政府應當確定公路兩側邊溝（截水溝、坡腳護坡道）外緣起不少于一米的公路用地。”顯然，《公路法》是將公路用地問題納入公路建設環節進行規定，并要求在公路建設時確定好公路用地范圍，為公路投入使用后的公路養護和管理準備必要的條件�！豆�路管理條例》第二章“公路建設” 第十一條規定：“公路建設用地，按照《中華人民共和國土地管理法》的規定辦理。”第六章“附則”第三十六條規定：“本條例下列用語的含義是：‘公路用地’是指公路兩側邊溝（或者截水溝）及邊溝（或者截水溝）以外不少于1米范圍的土地。公路用地的具體范圍由縣級以上人民政府確定。”雖然《公路管理條例》施行的時間比《公路法》早，但它們關于公路用地的規定在立法意圖上是一致的：

　　首先，公路用地的取得途徑必須合法，根據我國《土地管理法》第十一條規定：“……農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。……單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。……”公路建設用地以及公路用地都屬于建設用地，必須依法取得土地使用權。

　　其次，根據《土地管理法》第十三條依規定：“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”因此，公路用地的土地使用權一旦合法取得，便應當受到法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

　　第三，根據《物權法》第十二章“建設用地使用權”第一百三十五條規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。”可見，在公路用地范圍內，公路用地的使用權人有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施，不受任何單位和個人的干預和控制。

　　--公路建筑控制區。根據《公路法》第五十六條規定：“除公路防護、養護需要的以外，禁止在公路兩側的建筑控制區內修建建筑物和地面構筑物；……”據此規定，筆者認為至少可以得出兩個結論：

　　第一，縣級以上地方人民政府或公路管理機構對公路建筑控制區范圍內的土地是不享有土地使用權的，否則，根據《土地管理法》和《物權法》有關規定，就沒有必要在公建筑控制區內對除公路防護、養護需要以外的修建建筑物和地面構筑物的行為進行控制；

　　第二，在公路建筑控制區范圍內，縣級以上地方人民政府交通主管部門或公路管理機構出于公路防護、養護需要修建建筑物和地面構筑物的合法性是以《公路法》第五十六條規定為依據的，而在公路用地范圍內，縣級以上地方人民政府交通主管部門或公路管理機構修建建筑物和地面構筑物的行為的合法性是基于土地使用權的存在，不需要以《公路法》的規定為依據，也就是說，公路用地與公路建筑控制區是兩個權利義務性質完全不同的概念。在公路用地范圍內，公路用地使用權人具有排他性的權利，他人根本無權在公路用地范圍內修建建筑物和地面構筑物，因此也不需要再對他人修建建筑物和地面構筑物的行為進行控制。

　　因此，從法理上講，公路用地與公路建筑控制區不應當也沒有必要存在重疊區域，這應當是《公路法》的立法本意。

　　2、在地方性法規規定方面，一些省份制定的公路（或高速公路）管理地方性法規存在違反上位法的授權性規定之嫌。 從本文所列《部分省、自治區、直轄市立法情況對比表》中我們不難看出，絕大部分省份制定出臺了高速公路管理地方性法規，對高速公路建筑控制區范圍及其劃定問題作出了具體規定。尚未出臺高速公路管理地方性法規的，也出臺有公路管理地方性法規，高速公路建筑控制區范圍及其劃定問題依照公路管理地方性法規的規定執行。筆者經過對比分析，大體上可以將各省份地方性法規關于高速公路建筑控制區范圍及其劃定問題的具體規定劃分為兩類：一類是相對具體的原則性規定，例如《廣西實施〈公路法〉辦法》第十一條規定：“公路兩側邊溝（截水溝、坡腳護坡道）外緣起的下列范圍以內為公路建筑控制區：（一）國道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）縣道不少于10米；

　�。ㄋ模┼l道不少于5米；（五）高速公路（包括立交匝道及連接線、收費站）不少于30米。”一類是完全明確的具體規定，例如《安徽省高速公路管理條例》第十條規定：“除高速公路防護、養護需要外，禁止在高速公路兩側隔離柵外緣各30米范圍內修建建筑物或者地面構筑物。”從立法層面分析兩類規定，筆者認為前一類規定符合上位法規定的原則，后一類規定值得商榷，理由如下：

　　根據《立法法》有關規定，相對地方性法規而言，其上位法包括行政法規和法律，即相對高速公路或公路管理地方性法規而言，其上位法是《公路管理條例》和《公路法》。根據《立法法》規定的立法原則，下位法的規定是不能違反上位法的相關規定的。在關于公路（包括高速公路）建筑控制區范圍及其劃定辦法的規定方面，《公路法》第五十六條第二款規定：“前款規定的建筑控制區的范圍，由縣級以上地方人民政府按照保障公路運行安全和節約用地的原則，依照國務院的規定劃定。”據此，公路建筑控制區的劃定權已經依法授權縣級以上地方人民政府行使，即依法應當由縣級以上地方人民政府對公路建筑控制區范圍進行確定，其他機關或單位無權確定。地方性法規必須遵循《公路法》的這一規定。根據《立法法》的規定，地方性法規是地方人民代表大會制定的法律規范，而不是地方人民政府制定的法律規范，一些省份以地方性法規的形式而不是以地方政府立法的形式對公路（包括高速公路）建筑控制區范圍及其劃定辦法進行具體明確規定，筆者認為與《公路法》第五十六條規定不相符，在立法上是值得商榷的。換言之，在公路建筑控制區范圍及其劃定辦法的問題上，地方性法規只能在遵循《公路法》規定的基礎上作出相對具體的原則性規定，才是符合《立法法》規定的要求的，例如《廣西實施〈公路法〉辦法》中的規定。具體明確的規定應當由地方政府立法來完成，才是符合《公路法》和《立法法》的規定的。

　　3、在地方政府規章規定方面，一些省份存在立法不足的情況，一些省份雖然制定了地方政府規章，但其所作出的規定不夠具體明確，操作性不足。

　　分析對比國內各省、自治區、直轄市的相關立法情況，我們不難看到，基本情況是：一些省份直接制定了公路或高速公路管理地方性法規，而不再制定相關地方政府規章；一些省份是將公路或高速公路管理地方政府規章提升到地方性法規效力層級后，廢止了原來的地方政府規章；還有一些省份則是在地方性法規和地方政府規章層面都進行了立法。分析這些情況，筆者認為存在兩個問題：

　　首先，在地方立法層面，僅以地方性法規來規范公路或高速公路建筑控制區范圍及其劃定辦法是否足夠？答案應當是否定的。根據《立法法》的規定，各不同效力層級的法律規范的任務和作用是各不相同的，也應當是不能彼此替代的，因此，不能說地方性法規可以替代地方政府規章的作用和功能，正如憲法不能替代法律法規。筆者認為，一個完善的法律規范體系應當是各效力層級的法律規范配套齊全的體系。在公路或高速公路管理地方政府規章立法問題上，缺和廢的做法都是不足取的。

　　其次，一些省份雖然制定了地方政府規章，但其所作出的具體規定值得商榷，主要問題是建筑控制區范圍不夠具體明確。目前，制定有高速公路管理地方政府規章并仍屬現行有效的省份主要是廣西和吉林�！稄V西高速公路管理辦法》第三十二條規定：“高速公路建筑控制區的范圍為：（一）高速公路用地（包括連接線、收費站）外緣起不小于30米；（二）互通立交或者特大型橋梁，從高速公路用地外緣起不小于50米。高速公路彎道內側的建筑控制區范圍根據滿足行車視距的要求確定。”由于使用了“不小于”的表述，就出現了范圍不具體確定的問題。這種不明確的規定，給高速公路建筑控制區管理的具體工作增加了復雜性。相反，《吉林省高速公路管理辦法》第三十八條規定：“本辦法下列用語的含義：‘高速公路控制建筑區’是指高速公路兩側隔離攔網外緣和立交橋匝道兩側、出入口和收費站周圍50米范圍內的區域。”由于其規定具體明確，在高速公路建筑控制區管理的具體工作中便于判斷和操作。

　�。ǘ�）關于完善相關立法的建議。

　　1、《公路保護條例（征求意見稿）》的立法經驗。自1998年施行《公路法》以來，與之相配套的國家層面的立法活動并不多見，到目前為止，也只有2004年11月1日國務院頒布施行了《收費公路管理條例》。2009年，國務院法制辦就《公路保護條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見，標志著與《公路法》配套的行政法規立法活動迎來了新的高潮�！豆�路保護條例》是就具體實施《公路法》有關問題作出規定的行政法規，其對公路建筑控制區范圍及其劃定辦法方面的具體規定，無疑也將成為制定部門規章和地方立法依據的原則和方向。

　　《公路保護條例（征求意見稿）》第十三條分四款就公路建筑控制區問題作出了規定：

　　第一款規定：“縣級以上地方人民政府應當按照保障公路運行安全和節約用地的原則以及公路發展的需要，劃定公路建筑控制區的范圍。”明確“公路建筑控制區范圍”劃定職責的主體和劃定的原則。

　　第二款規定：“公路建筑控制區的范圍，從公路用地外緣起向外的距離不得小于下列限值：（一）國道20米；（二）省道15米；（三）縣道10米；（四）鄉道5米。”明確“公路建筑控制區范圍”的一般限值標準和劃定的起始界線。 第三款規定：“屬于高速公路的公路建筑控制區范圍的限值不得小于30米；屬于互通立交和特大型橋梁的公路建筑控制區范圍的限值不得小于50米。”明確“公路建筑控制區范圍”的特殊限值標準。

　　第四款規定：“公路彎道內側以及平交道口的建筑控制區范圍根據滿足行車視距的要求和改建立體交叉的需要等情況確定。”明確了公路特殊路段建筑控制區的控制原則。

　　分析《公路保護條例（征求意見稿）》的上述規定，筆者認為有三處具有突破性的亮點：一是以公路用地外緣作為建筑控制區起算點，更顯科學嚴謹；二是對高速公路建筑控制區范圍分別作出了一般限值（不得小于30米）和特殊限值（不得小于50米）規定，更具前瞻性和全面性，有利于高速公路的可持續發展；三是增加了彎道內側行車和立交改造需要的控制原則規定，更顯人性化�！豆�路保護條例》的這些立法經驗具有重要的指導意義。

　　2、在國家層面相關立法活動較少的情況下，近年來一些省份在立法實踐上也敢于突破，進行了一些有益的立法探索。例如，山東、湖北、廣西等�。▍^）以“高速公路用地外緣”取代“公路邊溝外緣”作為高速公路建筑控制區的起算點；浙江、江蘇、吉林、甘肅、福建、安徽等省則采用“高速公路隔離柵”作為高速公路建筑控制區起算點；一些省對高速公路建筑控制區范圍區分了一般規定與特殊規定。

　　3、幾點立法建議。鑒于我國高速公路發展的迅猛形勢，為規范高速公路管理，進一步加強立法工作、解決高速公路管理有法可依的問題已經成為迫切要求，為此，筆者提出以下建議：

　�。�1）在《公路法》規定的原則下，修訂《公路管理條例》，將建筑控制區范圍起算點調整為公路用地外緣；

　�。�2）盡快出臺《公路保護條例》，進一步完善《公路法》的配套法規；

　�。�3）根據《公路管理條例》和《公路保護條例》對高速公路建筑控制區范圍及其劃定辦法作出的原則規定，地方性法規可以結合本地方的具體情況作出規定，但這種規定仍然應當是原則性的，高速公路建筑控制區范圍大小及其劃定辦法，依法由各省根據自身實際確定并由省級人民政府在政府規章中進行具體明確規定；

　�。�4）加強高速公路管理的部門規章和地方政府規章立法，進一步完善高速公路管理的國家和地方法律規范體系。

　　四 后記。

　　立法的完善只是保證了權利義務的實現成為可能，要完全實現立法目的，關鍵還在于法律的正確實施和社會的普遍遵守。另外，根據《公路法》第五十六條第三款規定，建筑控制區范圍經縣級以上地方人民政府依照規定劃定后，縣級以上地方人民政府交通主管部門應當設置標樁、界樁。具體劃定工作的實施非常重要，在高速公路建成投入使用之前，劃定好建筑控制區，并設置好界樁、標樁，對公路的管理和保護意義重大，應當引起政府相關部門的高度重視，及時落實，否則立法的目的就無法實現，立法就失去了意義。但目前相關工作在大部分省份并未得到落實。因此，在高速公路建筑控制區管理方面，既要完善立法，解決有法可依的問題，同時還必須具體落實好法律規定，做到有法必依，只有這樣，依法行政、依法治路才不至于成為空談。